非稅收入是財政收入的重要組成部分。規(guī)范非稅收入管理，對提高政府宏觀調(diào)控能力、理順國民收入分配關(guān)系、優(yōu)化經(jīng)濟社會發(fā)展環(huán)境、從源頭上防治腐敗具有重要意義。尤其我國經(jīng)濟發(fā)展步入新常態(tài)以來，在稅收收入增長乏力的情況下，非稅收入對財政增收發(fā)揮了較大的拉動作用，為保障重點項目和民生支出，促進經(jīng)濟社會平穩(wěn)健康發(fā)展作出了積極貢獻。但非稅收入管理中依然存在諸多矛盾和問題，這與我國建立現(xiàn)代財政制度的要求不相適應(yīng)，亟需通過改革予以解決。為此，筆者結(jié)合云南省非稅收入管理工作的實踐，探索提出深化非稅收入管理改革的措施。
一、云南省非稅收入管理工作回顧
云南省非稅收入管理工作起步較早，2007年便在全國率先成立了副廳級的非稅收入管理行政機構(gòu)。截至2015年底，全省16個州（市）和129個縣（市、區(qū)）中，16個州（市）本級和104個縣（市、區(qū)）均成立了非稅收入管理機構(gòu)，這為加強和規(guī)范非稅收入管理提供了重要的組織保障和人力支撐。近些年來，全省各級財政非稅部門在非稅收入管理方面大膽創(chuàng)新，取得了明顯成效。
（一）非稅收入法規(guī)制度逐步建立。缺乏較高級次的法規(guī)制度支撐，一直是制約非稅收入管理的瓶頸。為此，云南省開展了積極探索，并在充分借鑒湖南、廣西、內(nèi)蒙古等?。▍^(qū)）先進經(jīng)驗的基礎(chǔ)上，于2011年7月1日正式頒布實施了地方性法規(guī)《云南省非稅收入管理條例》，先后制定了政府規(guī)章《云南省財政票據(jù)管理辦法》和《云南省非稅收入稽查辦法》、《云南省省級舉報非稅收入違法違規(guī)行為獎勵暫行辦法》等一系列制度辦法，非稅收入管理法規(guī)制度體系逐步建立。
（二）非稅收入項目管理日趨規(guī)范。一是按照國家有關(guān)要求，對涉企行政事業(yè)性收費和政府性基金項目進行了多次清理，取消了鐵路護路聯(lián)防費、礦產(chǎn)資源有償使用費等有悖市場經(jīng)濟要求的重復(fù)性收費，切實減輕企業(yè)和社會負擔(dān)，優(yōu)化企業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營環(huán)境。二是進一步規(guī)范項目立項和申報，在加強項目政策研究的基礎(chǔ)上，創(chuàng)新管理方式，積極支持大理洱海、麗江古城保（維）護費“提標(biāo)擴面”等工作，以經(jīng)濟手段促進云南青山綠水的保護。三是加強收費政策執(zhí)行情況跟蹤，以政策解答、重點調(diào)研等方式，收集和協(xié)調(diào)解決新常態(tài)下的政策問題，切實貫徹中央、省的政策規(guī)定。
（三）非稅收入預(yù)算管理逐步加強。一是按照財政部要求，將除教育收費以外的非稅收入分別納入一般公共預(yù)算、政府性基金預(yù)算和國有資本經(jīng)營預(yù)算管理，各類專門預(yù)算有機銜接的政府預(yù)算體系初步形成。二是提高非稅收入統(tǒng)籌調(diào)劑力度，按規(guī)定將有關(guān)政府性基金、國有資本經(jīng)營收入等非稅收入轉(zhuǎn)列或調(diào)入一般公共預(yù)算統(tǒng)籌使用，各部門單位支出項目優(yōu)先用非稅收入資金進行安排。三是將全口徑非稅收入納入部門預(yù)算編報范圍，并明確專職機構(gòu)負責(zé)非稅收入預(yù)算管理工作，加大非稅收入預(yù)算審核力度，切實提高非稅收入預(yù)算的科學(xué)性、完整性和準(zhǔn)確性。
（四）非稅收入直征工作積極有效。目前，由財政部門直接征收的非稅收入相對較少，主要有兩項基金（即大中型水庫庫區(qū)基金和國家重大水利工程建設(shè)基金）、國有資本經(jīng)營收入、行政事業(yè)單位國有資產(chǎn)出租出借收入等。兩項基金自2009年和2010年開征以來，截至2015年底累計征收64.3億元，為全省重大水利設(shè)施建設(shè)、庫區(qū)和移民安置區(qū)群眾生產(chǎn)生活條件改善等提供了重要資金來源；國有資本經(jīng)營收入征收范圍已由2012年的31戶省屬國有企業(yè)擴大到213戶，基本實現(xiàn)了征收全覆蓋，其中2015年收繳資金1.18億元；行政事業(yè)單位國有資產(chǎn)出租出借收入逐步規(guī)范，成為非稅收入增收和征管中的一個亮點。
（五）非稅收入征管信息化建設(shè)加快推進。一是積極推行財政票據(jù)電子化管理改革，實現(xiàn)了財政票據(jù)從印制、領(lǐng)購、使用到核銷的全過程信息化管理。截至2015年底，全省已有17305個執(zhí)收單位共計20872個開票點推行運用了財政票據(jù)電子化管理系統(tǒng)。二是按照統(tǒng)一收繳票證、統(tǒng)一資金結(jié)算渠道、統(tǒng)一資金實時到賬、統(tǒng)一交易數(shù)據(jù)的“四統(tǒng)一”原則，搭建了集財政票據(jù)電子化管理系統(tǒng)、銀行金融服務(wù)信息系統(tǒng)、支付結(jié)算綜合業(yè)務(wù)系統(tǒng)為一體的非稅收入收繳電子化體系，保障了非稅收入資金安全、及時、足額解繳。三是加快推行網(wǎng)上銀行、POS機刷卡、自助終端、第三方支付、異地繳款等現(xiàn)代便民繳款方式，更好地滿足繳款人和執(zhí)收單位的需要。四是著力推廣云南省非稅收入征收管理信息系統(tǒng)，實現(xiàn)非稅收入動態(tài)管理，變事后監(jiān)督為全程監(jiān)督，提高非稅收入征管效率。
（六）非稅收入統(tǒng)計分析工作有序開展。多年來，由于非稅收入項目多、征管分散、情況復(fù)雜，非稅收入到底有多少規(guī)模、結(jié)構(gòu)如何等問題一直處于說不清、道不明的狀況。近年來，隨著各級各部門對非稅收入管理的重視，非稅收入統(tǒng)計分析制度得以逐步建立。云南省通過加強財政部門內(nèi)外溝通聯(lián)系、信息共享及分析力度，定期編制非稅收入統(tǒng)計分析報表和撰寫分析報告，及時掌握非稅收入的總量、構(gòu)成及增減變動等情況，并針對征管中的難題研究提出對策措施，在增強了非稅收入管理工作主動性、前瞻性的同時，也為領(lǐng)導(dǎo)決策和制定有針對性的非稅收入征管措施提供了參考。
（七）非稅收入監(jiān)督稽查工作扎實推進。非稅收入稽查作為加強非稅收入管理的重要手段，開展以來收到了較好的成效。2015年，省非稅局重點對省新聞出版局、云南廣播電視臺、省廣電局、云南農(nóng)業(yè)大學(xué)、省林業(yè)廳、省公安廳出入境管理局等116個部門（單位）進行了重點稽查，查出應(yīng)繳未繳非稅收入2.5億元，督促入庫非稅收入5.61億元。通過稽查，既增強了執(zhí)收單位上繳收入的自覺性，又有效遏制了非稅收入執(zhí)收過程中存在的應(yīng)收未收、延遲繳庫、擅自減免、坐收坐支等行為。
二、當(dāng)前非稅收入管理工作面臨的形勢
雖然近年來非稅收入管理工作取得了上述諸多成績，但當(dāng)前非稅收入管理工作面臨的形勢仍不容樂觀，對此應(yīng)保持清醒的頭腦，冷靜思考并客觀分析面臨的挑戰(zhàn)和機遇。
（一）不利因素。一是非稅收入增收持續(xù)動力不足。雖然2015年全省非稅收入保持了較高速度增長，但若剔除部分政府性基金轉(zhuǎn)列一般公共預(yù)算和一次性政策增收等因素，一般公共預(yù)算非稅收入增幅僅為2.7%。在經(jīng)濟增速放緩的態(tài)勢短期難以根本好轉(zhuǎn)，尤其是中央和我省各種清費和稅費優(yōu)惠政策不斷出臺，部分收費項目逐步被取消、停征或降低收費標(biāo)準(zhǔn)，以及行政事業(yè)性收費項目逐年減少的情況下，非稅收入高速增長難以持續(xù)。二是非稅收入收繳管理仍不規(guī)范。集中統(tǒng)一、功能完備、信息流暢、動態(tài)監(jiān)控的非稅收入收繳信息系統(tǒng)尚未建立；非稅收入資金清算、劃轉(zhuǎn)、繳庫不及時，待結(jié)算非稅收入收繳不規(guī)范，財政票據(jù)使用不合規(guī)等行為仍有發(fā)生。三是非稅收入預(yù)算管理有待加強。部分非稅收入界定不清，尚未納入預(yù)算管理，影響了財政預(yù)算的完整性；非稅收入預(yù)算編制粗放，尚未達到“準(zhǔn)確測算、科學(xué)編制”的要求；非稅收入執(zhí)收不到位，預(yù)算完成情況較難預(yù)測。四是非稅收入統(tǒng)計分析質(zhì)量有待提高。受原始數(shù)據(jù)和資料采集難、非稅征管系統(tǒng)未全部上線、執(zhí)收單位配合不力等因素影響，非稅收入統(tǒng)計分析工作一直難有較大突破，時效性和深度不夠，決策參考價值未能完全發(fā)揮。五是稽查工作仍需加強。被稽查單位對非稅收入稽查認識不足，工作配合主動性和積極性不夠；稽查的深度和廣度仍需進一步拓展；稽查力量薄弱、稽查技術(shù)手段滯后的問題較明顯。六是非稅收入違規(guī)處罰實施難。因缺乏較為有效的處罰措施和責(zé)任追究機制，對執(zhí)收單位在非稅收入收繳過程中的違規(guī)違紀問題，處理措施主要采取整改、追繳違規(guī)違紀所得或罰款等，力度不夠，一定程度上影響了非稅收入的監(jiān)管效果。
（二）有利條件。從中央到地方各級黨委政府都高度重視非稅收入管理工作，無疑是當(dāng)前非稅工作面臨的最有利條件。中央層面，2014年9月2日，李克強總理在國務(wù)院常務(wù)會議研究新一輪財稅體制改革中完善預(yù)算管理的相關(guān)意見時，把“規(guī)范稅收征管和非稅收入管理”作為單獨一條提出要求。2014年12月29日，財政部樓繼偉部長在全國財政工作會議上專門對非稅收入制度建設(shè)提出要求。《國務(wù)院關(guān)于深化預(yù)算管理制度改革的決定》（國發(fā)〔2014〕45號）中將“加強非稅收入管理”與“加強稅收征管”放到同等重要的高度，分別提出了要求。為了加強非稅收入管理，規(guī)范政府收支行為，近期，財政部專門制定印發(fā)了《政府非稅收入管理辦法》。從云南省來看，2014年，《中共云南省委云南省人民政府關(guān)于深化財稅體制改革加快建立現(xiàn)代財政制度的意見》（云發(fā)〔2014〕28號）中把深化非稅收入管理改革作為一項重要內(nèi)容，納入了改革任務(wù)范圍，并提出了具體要求。2015年12月，經(jīng)省政府同意，省政府辦公廳印發(fā)了《云南省人民政府辦公廳關(guān)于深化省本級非稅收入管理改革的通知》（云政辦發(fā)〔2015〕106號），從七個方面對非稅收入管理改革提出了22項具體措施，強力推進省本級非稅收入管理改革工作。
三、深化非稅收入管理改革的對策建議
為從體制、機制上解決非稅收入管理中存在的問題，推動非稅收入規(guī)范管理，構(gòu)建“權(quán)責(zé)統(tǒng)一、規(guī)范透明、科學(xué)合理”的非稅收入管理新體制，迫切需要深化非稅收入管理改革。重點可采取以下措施：
（一）健全非稅收入征管制度。在系統(tǒng)梳理總結(jié)、加大調(diào)查研究、廣泛征求意見和充分論證評估的基礎(chǔ)上，擬定出臺《云南省省直單位非稅收入征收管理工作考核獎懲辦法》、《云南省省級舉報非稅收入違法違規(guī)行為獎勵暫行辦法》、《云南省省本級非稅收入預(yù)算編制工作規(guī)程》、《云南省省本級非稅收入征收成本核定辦法》、《財政票據(jù)領(lǐng)購臺賬管理規(guī)定》等制度，充分調(diào)動執(zhí)收單位規(guī)范征收的積極性，有效防止執(zhí)收單位不作為、亂作為等行為，提高非稅收入預(yù)算管理和財力貢獻水平，進一步規(guī)范財政票據(jù)管理，提升非稅收入管理工作效率。
（二）加強非稅收入項目管理。一是按照中央“降稅減費”有關(guān)精神和要求，做好收費項目清理工作，堅決取消不合法、不合理的收費項目。二是加強非稅收入項目管理，做實收費目錄清單，編制并實時公布非稅收入項目目錄。三是加強非稅收入政策執(zhí)行情況跟蹤問效，以開展政策調(diào)研等方式，收集和發(fā)現(xiàn)政策執(zhí)行中的問題，并通過完善相關(guān)制度規(guī)定，切實保護公民、法人和其他組織合法權(quán)益。四是加強政策研究，挖掘非稅收入潛力，充分發(fā)揮非稅收入在政府宏觀調(diào)控中的政策工具作用。
（三）完善非稅收入預(yù)算編審。一是科學(xué)界定非稅收入范圍，督促部門將全部非稅收入編入部門預(yù)算，全面反映本部門收入狀況。二是客觀核定執(zhí)收單位非稅收入征收成本，加大非稅收入統(tǒng)籌調(diào)劑力度，增加政府可用財力。三是在總結(jié)經(jīng)驗的基礎(chǔ)上，進一步完善非稅收入預(yù)算編審流程，建立非稅收入預(yù)算編審部門會商機制，積極推進會商工作制度化、規(guī)范化和科學(xué)化，切實將審核關(guān)口前移，力爭把非稅收入預(yù)算編準(zhǔn)、編實、編細、編全，充分發(fā)揮預(yù)算審核在非稅收入征繳中的控制作用。
（四）規(guī)范非稅收入收繳行為。一是進一步明確各執(zhí)收單位非稅收入項目和收繳方式，逐步取消執(zhí)收單位非稅收入過渡性賬戶。二是按照非稅收入電子化收繳的要求，繼續(xù)推行和完善非稅收入收繳多種電子渠道繳款方式，在提高非稅收入收繳效率的同時，方便繳款人繳款。三是加強待結(jié)算非稅收入管理研究，規(guī)范政府間非稅收入解繳和非稅收入減免緩事項審批流程，有效防止非稅收入滯留、截留和流失。
（五）提高非稅收入分析質(zhì)量。建立健全內(nèi)外合作機制，完善非稅收入收繳分析報表體系，創(chuàng)新分析方法和技術(shù)手段，拓展分析深度和廣度，及時反映全口徑非稅收入收繳進度和非稅征管動態(tài)情況，提高分析報告質(zhì)量和收入預(yù)測水平。同時，針對增減變化較大的非稅收入項目和非稅收入項目資金量較大的單位，采取專項調(diào)研和組織召開專題分析會的方法，有針對性地撰寫專題調(diào)研和分析報告，切實為加強非稅收入征管和領(lǐng)導(dǎo)決策提供及時、準(zhǔn)確、有效的參考依據(jù)。
（六）建立征管激勵約束機制。按照《云南省非稅收入管理條例》和深化省本級非稅收入管理改革的要求，建立非稅收入征管考核獎懲制度，對在非稅收入征管工作中做出突出貢獻的執(zhí)收單位及個人，報經(jīng)省政府批準(zhǔn)后給予通報表揚；對考核評定為不合格的執(zhí)收單位，由省政府對單位有關(guān)責(zé)任人予以通報批評；對考核中發(fā)現(xiàn)的違規(guī)違紀問題，依法予以處理。同時，將非稅收入征管考評結(jié)果納入部門綜合考核內(nèi)容，從機制上有效防治非稅收入征管工作中的不作為和亂作為行為。
（七）加快信息系統(tǒng)推廣運用。推進財政票據(jù)電子化信息系統(tǒng)與非稅收入征收管理信息系統(tǒng)優(yōu)化整合，將全口徑非稅收入納入非稅收入征收管理信息系統(tǒng)管理，實現(xiàn)財政部門、執(zhí)收單位、代理銀行間信息共享，管理各環(huán)節(jié)無縫連接，收繳信息實時監(jiān)控和分成自動化解、賬務(wù)自動處理的目標(biāo)，充分發(fā)揮信息化在非稅收入征管中的重要抓手作用。同時，加強統(tǒng)籌協(xié)調(diào)和工作指導(dǎo)，加快非稅收入征收管理信息系統(tǒng)推廣運用。
（八）加大非稅收入監(jiān)督稽查。進一步規(guī)范稽查工作規(guī)程，制定出臺《非稅收入稽查計劃管理制度》、《非稅收入稽查審理復(fù)核暫行辦法》和《非稅收入稽查績效考核暫行辦法》等，做到非稅收入稽查有規(guī)可依、有章可循。同時，強化稽查手段，擴大稽查范圍，全面提升稽查的廣度、深度和效率，力爭每年省本級稽查比例達到非稅收入年度預(yù)算總額的10%左右，有針對性地對資金規(guī)模大、社會關(guān)注程度高的10項非稅收入項目開展稽查，并對稽查中發(fā)現(xiàn)的問題依法依規(guī)進行嚴肅處理，切實發(fā)揮稽查促收、促管的作用。
